Новости

Евгений Гонтмахер: Ключевые реформы нужно просчитывать более ответственно

Правительство не так давно вынуждено было пойти на непопулярный шаг: срезать участие в накопительной части пенсионного страхования людям среднего возраста (старше 1967 года рождения). Только ленивый не критиковал это предложение. Но почему-то не обсуждается его главная причина. Проблема не в органических недостатках начавшейся в 2001 году пенсионной реформы, а во введенном несколько раньше едином социальном налоге (ЕСН). Инициаторы российской налоговой реформы, сидящие в основном в Минфине, ликвидировали существовавшие ранее страховые взносы в государственные внебюджетные фонды (пенсионный, социального и медицинского страхования). Вместо них и был введен ЕСН. Ошибка заключалась в непонимании принципиальной разницы между природой страхового взноса и налога. Страховой взнос — это отложенная часть фонда оплаты труда, которая возвращается работнику при наступлении страхового случая (возраст — пенсия, болезнь — листок нетрудоспособности и расходы на медицинское обслуживание). Налог же является безвозмездным изъятием в пользу государства, которое вправе тратить эти деньги на самые разнообразные цели — оборона, безопасность, международная деятельность и т.п. Введение в начале 90-х годов обязательных страховых взносов было началом настоящей революции в общественных отношениях. От чистого иждивенчества и патернализма молодая российская власть хотела перейти к такой социальной системе, которая построена на взаимной ответственности работника и работодателя. Недаром был введен однопроцентный взнос в Пенсионный фонд из индивидуальной заработной платы. В дальнейшем предполагалось постепенно передавать часть этих обязательных взносов от работодателя к работнику, сформировав цивилизованную систему паритетного участия этих двух субъектов в обеспечении благосостояния занятых. При этом государство, конечно же, оставляло за собой заботу (на адресной основе) об инвалидах и ветеранах. В перспективе виделся очень простой механизм установления размеров этих страховых взносов — в процессе переговоров между профсоюзами (или другими представителями работников) и объединениями работодателей. Государству при этом отводилась весьма скромная роль посредника. Кстати, в этом случае прекратились бы стенания бизнеса по поводу излишней налоговой нагрузки на фонд оплаты труда: договаривайся, снижай. Но не обвиняй государство во всей своих бедах. Чем не либеральный подход? Казалось бы, такие фигуры, как Алексей Кудрин и Герман Греф, ответственные, в частности, за налоговую политику в стране, должны были бы быть яростными сторонниками такой позиции. Однако этого не произошло. Несмотря на сопротивление социального блока правительства, ЕСН был введен. Почему это произошло? Еще в середине 90-х годов с подачи международных финансовых организаций (МВФ, Всемирный банк) в российских финансовых кругах сформировалось стойкое недоверие к государственным внебюджетным фондам. Вроде бы государственные средства, но выведены в какие-то отдельные структуры, управляемые с участием профсоюзов и объединений работодателей. Это не укладывалось в схемы так называемой транспарентности (прозрачности), хотя бюджеты этих фондов и отчеты об их исполнении перед внесением в Государственную думу проходили ревизию в Минфине и правительстве. Но транспарентность понималась (и сейчас понимается) очень специфически: все деньги должны быть в одном кармане — федеральном бюджете. Кстати, с этим связана и стойкая тенденция к стягиванию в центр бюджетных доходов субъектов Российской Федерации. Либерализм предполагает максимальный уход государства из общественной жизни, что связано со стимулированием развития саморегулируемых и общественных организаций, полномочий регионов и местного самоуправления. Но, как оказалось, власть делает все ровно наоборот: возьмем, например, реформу местного самоуправления, которая выливается в его огосударствление. Или провал сколько-нибудь внятного диалога между властью, бизнесом и гражданским обществом. Таким образом введение ЕСН стало естественным продолжением политики недоверия к действительно либеральным институтам, нарождавшимся в первой половине 90-х годов. Прискорбно, что это сделали люди, с которыми когда-то были связаны надежды на реальные реформы… Однако вернемся к ЕСН. Его введение привело к цепной реакции событий. Во-первых, бизнес тут же стал давить на власть этими пресловутыми 35.6% налоговой нагрузки на фонд оплаты труда. Во-вторых, налоговые службы, к которым от внебюджетных фондов перешел сбор ЕСН, существенно снизили полноту изъятия этого налога. Раньше фонды доходили до самого мелкого неплательщика, вынуждая его платить. Теперь налоговикам приходится иметь дело и с налогом на прибыль, и с НДС, и с другими налогами. Естественно, что до ЕСН часто руки не доходят. В-третьих, был ликвидирован символический по размеру, но не по содержанию однопроцентный взнос в Пенсионный фонд из индивидуальных зарплат, а заодно 1.5-процентный взнос на страхование от безработицы. Это привело к свертыванию активных программ стимулирования занятости и сведению государственной политики на рынке труде фактически к выплате пособий по безработице. Если в конце 90-х доля активных программ, таких как обучение и переобучение безработных, общественные работы, доходила до 30% всех расходов в этой сфере, то в 2004 году эта цифра упала ниже 20-процентной отметки. В-четвертых, была напрочь забыта идея о передаче в сферу двусторонних договоренностей между профсоюзами и объединениями работодателей размера обязательных страховых взносов. Мы сейчас как никогда далеки от ее реализации. Нарастающее давление бизнеса (и дружественных ему депутатов Государственной думы) по вопросу о снижении ЕСН в конце концов привело к решению об уменьшении с 1 января 2005 года базовой ставки этого налога с 35.6 до 26%. Предприниматели, между прочим, все равно недовольны: им бы хотелось намного более радикального сокращения — до 20% и ниже. Но не надо винить бизнес: он играет по тем правилам, которые ему были навязаны с введением еще одного налога — ЕСН. Оказался в проигрыше и Минфин. Возникшая дыра (чуть ли не 280 млрд. рублей) в доходах внебюджетных фондов не может быть просто проигнорирована — это выплата пенсий, оплата бюллетеней и медицинских услуг. Приходится закладывать компенсации в расходах федерального бюджета, а заодно, чтобы сэкономить хотя бы несколько миллиардов рублей, отрезать от накопительной пенсионной системы людей среднего возраста и в 1.5 раза уменьшать взносы в эту систему молодых работников. Но, пожалуй, наибольший ущерб эта ситуация нанесла репутации нынешней власти. Общество (по крайней мере его наиболее экономически активная часть) еще раз убедилось в ненадежности государства, не способного организовать сколько-нибудь серьезный социальный проект. А ведь начавшееся четырехлетие должно вместить еще целый пакет социальных преобразований — в образовании, здравоохранении, социальной защите. Поэтому ошибки в запуске столь чувствительных реформ могут обернуться социальной и политической нестабильностью, преодолению которой были посвящены минувшие четыре года. Евгений Гонтмахер — доктор экономических наук, научный руководитель Центра социальных инноваций Финансовые известия